VIVA LA VIDA! Историко-правовой экскурс в систему управления и защиты лесов России - Мои статьи - Научные статьи - Молодёжное научное общество
Молодёжное научное общество Вторник, 22.05.2018, 06:54
Приветствую Вас Гость | RSS
Меню сайта

Друзья сайта
  • Государственная Дума РФ
  • Российская академия наук
  • Западное окружное управление образования Департамента образования города Москвы
  • Министерство образования и науки РФ
  • Федеральное агентство по науке и инновациям
  • Федеральное агентство по делам молодёжи
  • Федеральное агентство по образованию
  • Профсоюз работников народного образования и науки РФ
  • Московский государственный областной университет
  • Департамент образования города Москвы
  • Департамент семейной и молодёжной политики города Москвы
  • Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования
  • МГУ им. М.В. Ломоносова
  • Совет общественных уполномоченных МГО Профсоюза
  • Молодёжный инновационный конвент
  • Росмолодёжь
  • Элементы:популярный сайт о фундаментальной науке
  • Журнал "Полис"(Политические исследования)
  • Российская ассоциация политической науки
  • Ассоциация военных политологов
  • Российское общество социологов
  • Политическая Информационно-Образовательная Социальная Сеть
  • Политклуб "Вектор"
  • Логопсихолог

  • Форма входа

    Категории раздела
    Мои статьи [35]

    Рейтинг сайта

    Поиск

    Статистика сайта

    Онлайн всего: 1
    Гостей: 1
    Пользователей: 0

    Главная » Статьи » Мои статьи

    Историко-правовой экскурс в систему управления и защиты лесов России

    С самого раннего детства лес входит в жизнь человека: он лечит и кормит, дает разнообразное и универсальное сырье, отвечает на самые различные людские нужды, т.е. играет многогранное значение в жизни общества и человека.  Сегодня в цивилизованном мире без древесины не может обходиться ни одна отрасль народного хозяйства. Лес – это не только совокупность древесных растений, но и среда, в которой разыгрываются социальные процессы. Россия является самой богатой лесными ресурсами страной в мире.

    Петр I положил начало развитию многих отраслей хозяйства, в том числе и лесной. Он издал почти 200 указов, писем и распоряжений, имеющих отношение к лесу: о рациональном пользовании лесами, охране лесов от пожаров, лесовосстановлении в стране. В 1701 г. Петром I издан первый указ, запрещающий расчистку леса под пашню и сенокосы на расстоянии 30 верст от сплавных рек. В 1703 г. по указу Петра Великого предписывалось описать все леса во всех городах и уездах по берегам больших рек на 50 верст и малых, удобных к сплаву леса рек – на 20 верст. В этих пределах запрещалась рубка дуба, ильма, вяза, ясеня, карагача, лиственницы и сосны от 12 вершков (1 вершок = 44.45 мм) толщины. Заповедные деревья в запретных полосах по берегам рек могли быть срублены только для потребности флота. Если допускалась самовольная порубка этих заповедных лесов, то виновные сурово карались вплоть до смертной казни. С 1722 г. указом Петра I во всех корабельных (заповедных) лесах стали назначаться особые надзиратели таких лесов, для которых была разработана и утверждена Адмиралтейской коллегией специальная инструкция. Хотя после смерти Петра I многие заповедные леса по берегам рек были вырублены, а на месте дубовых и сосновых лесов нередко появлялись древостои других древесных пород, тем не менее, лесная служба в казенных лесах стремилась сохранить эти водоохранные леса по берегам больших и малых рек, восстановить их после вырубки спелых хвойных и дубовых насаждений. Таким образом, заповеди Петра I переходили из поколения в поколение лесоводов и явились первыми указаниями о сохранности лесов в запретных зонах по берегам больших и малых рек, которые уже позже получили название водоохранных лесов, исходя из их защитных функций.

     Екатерина II – императрица российская, в период царствования ввела частную собственность на леса, наделяя ими поместных дворян и отличившихся вельмож из своего окружения. Впервые были установлены таксы на древесину, отпускаемую с корня в казенных лесах. Павел I – император российский, в развитие деяний Петра I постоянно интересовался лесными делами в государстве. 26 мая 1798 г. издал указ о создании в России Лесного департамента и тем самым положил начало стройной системе государственного управления лесами на всей территории страны. Александр I – император российский, в 1802 г. утвердил «Устав о лесах», согласно которому на Лесной департамент возлагалась организация школ «для образования и научения лесным наукам». Николай I – император российский, 25 февраля 1832 г. утвердил Постановление «Об учреждении общества для поощрения лесного хозяйства», при котором был создан «Лесной журнал» (первый номер его вышел в 1833 г.). 26 декабря 1837 г. было утверждено Министерство государственных имуществ, в которое входил и Лесной департамент. 30 января 1839 г. утверждено «Положение о корпусе лесничих», а также издана первая «Памятная книга губернского лесничего». Александром II – императором российским, в июне 1869 г. утверждено «Положение о лесной страже в казенных лесах».

    В XIX в. большая часть лесов находилась в собственности государства. Частные и общественные леса, сосредоточенные преимущественно в европейской части страны, уступали казенным как по площади, так и по состоянию. Для этого периода характерно интенсивное истребление леса в центральных и южных районах  европейской территории Российской империи, особенно в частных владениях. По этой причине Александр III – император российский, проявляя заботу о сбережении и сохранении русских лесов, в 1888 г. утвердил учрежденный «Лесоохранительный закон». Впервые были четко определены две основные категории мер по сбережению лесов, «ограждающие леса от истребления и истощения» и «поощряющие правильное ведение лесного хозяйства и разведения лесов». Правительство Российской империи признавало приоритет и видело перспективы в развитии государственного лесного хозяйства, основанного на государственной собственности на лес.

    По повелению Николая II в 1905 г. введен в действие «Устав лесной», который был дополнен и переработан в 1913 г. «Устав лесной» для работников леса и государственной лесной охраны являлся наставлением, настольной книгой, руководством к действию. В начале XX в. (1913 г.) Россия получала немалый доход от лесов. Но не мало вкладывалось средств в воспроизводство лесов – 33% от валового лесного дохода. До революции работа лесничего считалась в России престижной и хорошо оплачивалась.  В 1912 г. в казенных лесах лесничие имели годовое содержание в переводе на доллары США  до 30 тыс.

    В 1918 г. был утвержден декрет «О лесах», по которому все леса и лесные земли национализировались и передавались народной власти – государству. В период с 1918 по 1929 гг. положение лесной отрасли было крайне тяжелым. Сумма полученного валового дохода от леса уменьшилась в два раза по сравнению с дореволюционным уровнем. Размер ассигнований на ведение лесного хозяйства уменьшился с 33 до 15% от суммы валового дохода. А годовое содержание лесничего сократилось в 10 раз по сравнению с 1913 г.[1] Известны распоряжения и Постановления СНК СССР по вопросам борьбы с засухой, укрепления лесного хозяйства кадрами, имеющими специальное образование, а также охраны лесов от пожаров. В 1943 г. подписано Постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) о разделении лесов на группы защитности: первую, вторую и третью. Эти категории защитности действуют поныне. В период руководства страной Л.И. Брежневым приняты постановления о развитии полезащитного лесоразведения, об основах лесного законодательства СССР и другие директивные документы, а также были восстановлены государственные органы управления лесным хозяйством в СССР и в союзных республиках. Но, несмотря на принятые постановления, леспромхозы, увеличив объемы лесозаготовок, мало заботились об организации неистощительного лесопользования и планомерного восстановления лесов на вырубках. Еще худшим стало положение в лесопромышленном производстве, защите и воспроизводстве лесов в годы перехода к рыночной экономике. Достоверность фактического отпуска леса при передаче его коммерческим структурам была не обеспечена, что привело не только к потерям неучтенного лесного ресурса, являющегося объектом федеральной собственности, и, соответственно, снижению суммы поступления лесного дохода в бюджетную систему Российской Федерации, но и нанесло ущерб национальному достоянию России - лесу. На воспроизводство лесов тратилось лишь 10%[2] от объемов, предусмотренных требованиями законодательства (ст. 108 Лесного кодекса РФ от 1997 г[3].) В результате недостаточности проведения лесохозяйственных и лесоохранных мероприятий в необходимых объемах увеличивались и увеличиваются площади земель, подверженных эрозии, количество своевременно не обнаруженных пожаров, болезней и вредителей леса. Следствием этого являются и будут еще в большей степени увеличиваться прямые потери государства, исчисляемые уже сегодня десятками миллиардов рублей. Таким образом, в России на протяжении длительного периода, охватывающего более 70 лет, утрачен полностью отечественный опыт ведения высокодоходного лесного хозяйства в лесах, находящихся в государственной собственности, накопленный в Российской империи. Весь период недостаточным был и объем ассигнований на защиту, охрану и восстановление лесов. Очевидно, в перспективе Россия неизбежно столкнется с острым дефицитом доступной для коммерчески выгодной эксплуатации высококачественной древесины.

    В условиях становления рыночной экономики 26 июня 1996 г. был подписан Указ «О 200-летии создания в России Лесного департамента» (№ 994). 29 января 1997 г. утвержден принятый Государственной Думой 22 января 1997 г. «Лесной кодекс Российской Федерации» (№ 22-ФЗ), определивший федеральную собственность на леса России. С 1 января 2007 г. вступил в действие новый Лесной кодекс РФ, в котором (ст. 5) лес почему-то понимается как экологическая система или как природный ресурс, а не в комплексе этих двух понятий[4]. Так как же обстоят дела с лесами России в настоящее время?

    Реформа лесоуправления, предусматривающаяся новым Лесным кодексом, коренным образом меняет всю систему лесоуправления, но денег на проведение реформы бюджетом страны не предусмотрено. Новый Лесной кодекс является законом непрямого действия (декларативным), и для реализации его положений необходимо принятие десятков нормативных актов федерального и регионального уровня. Из них немало совершенно новых нормативов, не имеющих аналогов в существующей нормативной базе лесного хозяйства, а на момент вхождения в силу нового Лесного кодекса не оказалось и разработанных проектов таких нормативов. Региональные власти, работники лесного хозяйства и лесопромышленники не подготовлены к вступлению в силу нового Лесного кодекса, т.к. не знают, как будет применяться большинство его статей. Новый кодекс полностью разрушает существующую федеральную систему лесного надзора и контроля, и предписывает субъектам РФ создать свою систему. Никакой нормативной основы для создания новой системы контроля на сегодняшний день нет. На это, как показывает практика, в том числе и международная, уйдут годы, и следует отметить - как раз те самые, когда быстрая либерализация лесопользования может привести к росту воровства леса, процветающего уже сейчас, и нарушению другого законодательства. Фактически государство оставляет лесное хозяйство и лесопользование без контроля и надзора (в том числе надзора за соблюдением правил пожарной безопасности).

    Закон введения нового Лесного кодекса в действие изменяет, в числе прочего, даже те существующие законы, которые прямого отношения к самому Лесному кодексу не имеют (изменения 8 Кодексов и 16 федеральных законов РФ). Например, отменяется требование  обязательной государственной экологической экспертизы любых проектных документов, связанных с использованием лесов или изменением категорий лесных земель (отменяются и общественные слушания по таким проектам, т.к. они предусматриваются только законом о государственной экологической экспертизе)[5]. С исчезновением обязательной государственной экологической экспертизы максимально облегчаются захваты лесных земель под застройку и для отдыха «избранных» граждан, а также для проживания чиновничества.

    Конституция РФ[6] закрепляет принцип, в соответствии с которым земля и природные ресурсы охраняются как основа жизни народа. Конституционный Суд РФ определил специальный правовой статус наиболее важного природного ресурса – лесного фонда, как публичного достояния многомиллионного народа России[7]. С введением нового Лесного кодекса (ЛК) ликвидируются права граждан России на свободное и бесплатное лесопользование. Лесные земли включаются в гражданский оборот – исключаются из состава объектов недвижимого имущества, что означает приравнивание леса к деньгам, ценным бумагам, не требующим регистрации, и в отношении которых невозможно ограничить права собственника. Механизм передачи лесов в частную собственность, в т.ч. иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц,  и ликвидации гарантий права граждан на бесплатное лесопользование завуалированы многоступенчатыми отсылками и умолчаниями в тексте Кодекса. Таким образом, данный законопроект противоречит Конституции РФ (Основной закон страны даже не входит в перечень лесного законодательства (ст. 2 ЛК РФ)), уже упомянутому Постановлению Конституционного Суда РФ, нарушает права нынешних и будущих поколений граждан России на лесной фонд, как общественное достояние. В сравнение: в законодательстве США закреплен подход, основанный на максимальном ограничении возможности отчуждения федеральных земель (исключением может быть отчуждение в национальных интересах), включая лесопокрытые земли, запрет продажи федеральных земель иностранным гражданам, а также иностранным юридическим лицам, не подпадающим под действие законов США. Законодательство Канады выражает такую же политику[8].

    Конституционное же  право граждан России на леса как основу жизни народа многократно нарушается положениями разных статей Лесного кодекса, с запасом перекрывающих друг друга. Вводятся ограничения и запреты на пребывание граждан в лесах, на сбор и заготовку пищевых ресурсов и лекарственных растений, сбор и заготовку не древесных продуктов леса, устанавливается платность лесопользования для всех граждан России. Ст. 11 ЛК РФ, в которой формально декларируется свободное и бесплатное пребывание граждан в лесах с целью сбора плодов, ягод, грибов и других пищевых и не древесных лесных ресурсов для личных целей, находится в прямом противоречии с п. 11 ст. 1 ЛК РФ. Кроме того, не следует забывать об ограничениях, изложенных широко и неопределенно в ЛК РФ. Ограничения для граждан могут вводиться собственниками, арендаторами и органами власти.  Такие положения Кодекса направлены не на обеспечение безопасности граждан и сохранение лесов, а являются механизмом по ограничению их прав. Показательно, что отсутствуют критерии, по которым могут вводиться эти ограничения. Кроме того, правовые механизмы запретов и ограничений создают Земельный и Гражданский кодексы РФ. Права граждан перед владельцами участков не защищены. Вводится платность лесопользования для ведения сельского хозяйства. Для жителей лесных регионов это означает покупку права на саму жизнь. Положение о ведении сельскохозяйственной деятельности населением только на выделенных участках направлено на ликвидацию крестьянских хозяйств и уничтожение подсобных хозяйств жителей малых городов, поселков и деревень. Все это приведет в недалеком будущем к возникновению конфликтов и социальной напряженности. Абсурдность и нежизнеспособность такой системы лесопользования очевидна.

    Принципы лесного законодательства, изложенные в ст. 1 ЛК РФ, носят декларативный характер, кроме одного – изложенного в п.11 и определяющего содержание всего Кодекса – платность использования лесов для всех без исключения. Среди принципов отсутствуют положения о правовом статусе лесов как публичного достояния, о приоритете использования лесов в общественных и государственных интересах, о гарантиях государства по обеспечению прав граждан на свободный и бесплатный доступ в леса и пользование лесной продукцией. Заслуживает внимание и тот факт, что в принципах лесного законодательства приоритетным является лесопользование, а не охрана, защита и восстановление лесов.

    С учетом всего сказанного можно утверждать, что с вступлением в силу нового Лесного кодекса придет к развалу российская система управления лесами, возрастет  воровство леса и будут происходить другие лесонарушения. Увеличится количество лесных пожаров и наносимый ими ущерб, а также приведет к массовым нарушениям прав граждан на пользование традиционными местами отдыха в лесах[9].

    Практика правоприменения, а также нарушения бюджетного и природоохранного законодательства России приводит к прямым потерям бюджетных средств, их неэффективному и нецелевому использованию. Отсутствие национальной политики в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов может привести к плачевным результатам. Так, можно для примера вспомнить Финляндию, где в начале XIX в., как и сейчас, доминировала частная собственность на лес. Потребовалось около 150 лет, чтобы изменился менталитет людей и законы страны, чтобы приблизиться к балансу интересов собственников лесов, лесопользователей и всего государства в целом, чтобы привести леса в удовлетворительное состояние. Нашей стране может потребоваться намного больше времени и результаты могут быть боле плачевными.  

    Вопросы лесного хозяйства, охраны, защиты и воспроизводства лесов, управления лесами и организации рационального использования лесных ресурсов занимают важное место в международном сотрудничестве России. Например, реализован Проект сохранения биоразнообразия России практически по всей территории страны (в государственных заповедниках, национальных парках, в бассейне оз. Байкал и нескольких районах Поволжья). Поддержан проект по развитию экологических сетей особо охраняемых природных территорий федерального и регионального подчинения в приоритетных экорегионах России. Утвержден пилотный проект по устойчивому лесопользованию, который предусматривает разработку и апробацию новой нормативно-правовой и финансово-экономической оценки лесных ресурсов (в т.ч. методов учета законности заготовленной древесины), добровольной лесной сертификации и страхования лесов от пожаров, апробацию современных систем мобильного маневрирования средствами охраны лесов от пожаров и вредителей, интенсивных технологий лесовосстановления, а также программу целевой переподготовки кадров высшего и среднего звена лесоуправления и лесопользования и распространения опыта на все регионы страны. Основная цель проекта – обеспечить разработку передовых методов управления лесным хозяйством и лесопользованием в рыночных условиях и их практическую апробацию на территории нескольких лесных регионов России, представляющих разные природные и экономические условия.

    В заключение можно констатировать, что до сих пор актуальными являются слова профессора М.М. Орлова: «Собственник леса – государство, то есть весь народ, должен получить от своих лесов наибольшую постоянную пользу при условии не только сохранения, но и улучшения их. Этот результат невозможен при выдаче каждому его доли продуктов натурой, но он легко достижим, если получаемый лесной доход идет в государственную казну и используется на благо всех граждан и самого леса. Поэтому задачей каждого государственного лесничего и всего казенного лесоуправления является наиболее эффективное использование порученной им земли путем выращивания на ней возможно лучших и разнообразных лесов и получение постоянного и возможно более высокого лесного дохода»[10].

    Таким образом, необходимо сохранить и развить принцип федеральной государственной собственности на леса и лесные земли как сложнейшей экологической системы страны. Определить приоритет экологической функции лесов над сырьевой на всей территории России. В основу эффективного лесопользования должен быть положен, в первую очередь, отечественный опыт управления лесами, накопленный не только в Российской Федерации, но и Российской империи, в качестве хорошо проверенного примера ведения высокодоходного лесного хозяйства в лесах, находящихся в государственной собственности. Необходим правовой и экономический механизмы, обеспечивающие возможность регулирования интересов всех субъектов лесных отношений.

     

     



    [1] См.: Аналитическая записка «Состояние и меры дальнейшего повышения эффективности использования лесного фонда и лесопромышленного комплекса страны. Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации, № 3 (87)/2005.

    [2] См.: Там же.

    [3] См.: Лесной кодекс Российской Федерации от 22 января 1997 г. № 22-ФЗ. (утратил силу).

    [4] Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200 – ФЗ.

    [5] См.: Федеральный закон Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 201 – ФЗ О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации.

     

    [6] См.: Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М.: ООО «ТК Велби». 2009. 32 С. 

    [7] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. по делу о проверке Лесного кодекса от 22.01. 1997.

    [8] Краснов И.О. Отношения собственности на леса – чему учит зарубежный опыт. ЭКОС, № 3, 2004.

     

    [9] Яковлева О.А. Новый Лесной кодекс – правовая база для распродажи территории России. Вестник Гражданского движения «Земля России – достояние народа», ноябрь 2006 г., http:/www.seu.ru/members/ucs/chemwar.

    [10] См.: Орлов М.М. Об основах русского государственного лесного хозяйства. Петроград. 1918.

    Категория: Мои статьи | Добавил: Politolog (11.01.2010)
    Просмотров: 1828 | Комментарии: 3
    Всего комментариев: 2
    2  
    Коррупция чиновников окутала российские леса подобно туману. Взять тот же "Черниговский лес" близ г. Сергиева Посада - сейчас возникла реальная угроза его вырубки. Такое везде.

    1  
    Довольно часто в повседневной жизни сталкиваемся с декларативным характером законов. Лесной кодекс - яркий пример данного обстоятельства.

    Добавлять комментарии могут только зарегистрированные пользователи.
    [ Регистрация | Вход ]
    Copyright MyCorp © 2018